Zgodnie z zapowiedzią (patrz: "Namiary" 6/2005), przedstawiamy opracowanie wyników kontroli Najwyższej Izby
Kontroli, dotyczącej wykorzystania możliwości rozwojowych gospodarki morskiej w naszym kraju. Kontrola została przeprowadzona przez NIK z własnej inicjatywy, w okresie od 2002 r. do końca I półrocza 2004
r. Obejmowała Ministerstwo Infrastruktury, Ministerstwo Skarbu Państwa, urzędy morskie i zarządy portów morskich. Wszelkie skróty pochodzą od redakcji.
Redakcja
Wyniki kontroli dały podstawę do
negatywnej oceny działalności rządu RR w tym ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, w zakresie wykorzystania możliwości rozwojowych gospodarki morskiej, w okresie od 2002 r. do końca pierwszego
półrocza 2004 r. Ocena ta wynika z ustaleń wskazujących, iż w okresie tym nie wprowadzono w życie - zgodnych z wymogami i standardami Unii Europejskiej - rozwiązań podatkowych, celnych i prawnych
umożliwiających polskim armatorom i portom morskim poprawę warunków ich funkcjonowania, a w konsekwencji - zwiększenia konkurencyjności tych podmiotów na międzynarodowym rynku usług.
Na skutek
niezaoferowania armatorom przez rząd oraz administrację morską dogodnych warunków prawnych i ekonomicznych, systematycznie spadał udział statków polskich armatorów pod banderą narodową (polskie
przedsiębiorstwa armatorskie - w celu poprawy zdolności konkurowania na rynku - zmuszone były do wyprowadzania swoich statków spod bandery narodowej do tzw. rejestrów wygodnych), postępowało starzenie się
floty oraz zmniejszała się liczba statków oraz tonaż floty morskiej. Ponadto, brak działań na rzecz konsolidacji krajowej żeglugi promowej na Bałtyku był przyczyną tzw. wojny polskich armatorów. Natomiast
na skutek przestarzałej i zdekapitalizowanej infrastruktury polskich portów morskich oraz braku sprawnych połączeń drogowych i kolejowych tych portów z zapleczem gospodarczym, wzrosło dla nich zagrożenie
konkurencyjne nie tylko ze strony portów zachodnioeuropejskich, ale również wschodnio-bałtyckich. W ocenie NIK, dalsze utrzymywanie się powyższych trendów i zjawisk może doprowadzić do całkowitego zaniku
narodowej floty oraz marginalizacji gospodarki morskiej w polskiej gospodarce.
Synteza wyników kontroli
1. Do czasu zakończenia niniejszej kontroli, a zwłaszcza przed przystąpieniem Polski do
UE, tj. do dnia 1 maja 2004 r., rząd RP nie wprowadził, zgodnych z wymogami i standardami unijnymi, instrumentów finansowych (w tym podatkowych) i prawnych, sprzyjających poprawie efektywności
gospodarowania krajowych armatorów. I tak:
a) od 2002 r. minister infrastruktury nie zdołał uzgodnić z ministrem finansów rządowego projektu ustawy o podatku tonażowym. Podatek ten - stosowany w innych
krajach Unii - miał sprzyjać powrotowi statków pod polską banderę. Za jego wprowadzeniem przemawiają względy ekonomiczne (m.in. pozytywny wpływ posiadania floty narodowej na rozwój gospodarki morskiej
oraz na dochody budżetu państwa);
b) minister infrastruktury nie przygotował nowej ustawy o zatrudnieniu i pracy na morskich statkach handlowych o polskiej przynależności oraz nie wdrożył systemu
finansowania przez armatorów zakupu nowych statków w stoczniach polskich;
c) minister skarbu państwa - mimo podjętych prac przygotowawczych - nie dokonał przekształceń własnościowych w nadzorowanych
podmiotach armatorskich, co również nie sprzyjało poprawie ich konkurencyjności oraz - przyjętej w programach rządowych - konsolidacji krajowej żeglugi promowej. Celem konsolidacji miało być
przyspieszenie odnowy tonażu oraz zwiększenie udziału krajowych operatorów w przewozach na Bałtyku (obecnie udział ten wynosi zaledwie 1 %). Zaniechanie konsolidacji ministerstwo uzasadniało m.in.
istniejącymi układami właścicielskimi krajowych armatorów i operatorów promowych;
d) o małym zainteresowaniu rządu zagadnieniami sektora morskiego świadczy funkcjonowanie Zespołu ds. Gospodarki
Morskiej, powołanego w dniu 20 marca 2002 r., zarządzeniem nr 34 prezesa Rady Ministrów. Do czasu zakończenia kontroli, zespół ten odbył tylko jedno posiedzenie, z którego nawet projekt protokołu nie
został zatwierdzony.
2. Do barier konkurencyjności polskich portów morskich (zwłaszcza o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej) na międzynarodowym rynku usług portowych należy zaliczyć
niezadowalający stan połączeń lądowych, tj. kolejowych i drogowych oraz stan dostępu do tych portów od strony morza. I tak:
a) skutkiem niezadowalającego stanu linii kolejowych, m.in. z powodu
niewystarczającego finansowania modernizacji i utrzymania tych linii, były ograniczenia szybkości pociągów, co zniechęcało potencjalnych klientów do korzystania z usług portowych. Szczególnie krytyczny
jest stan techniczny linii kolejowej Szczecin - Świnoujście. Ponadto, od wielu lat występuje zawieszanie przez przewoźników kolejowych ruchu pociągów towarowych na niektórych liniach obsługujących małe
porty. Negatywnie należy także ocenić brak skuteczności działań ministra infrastruktury w zakresie uregulowania stosunków własnościowych infrastruktury kolejowej na terenie portów morskich;
b) z powodu
opóźnień w realizacji rządowych programów budowy autostrad, nie nastąpiła istotna poprawa dostępu do portów morskich dla transportu drogowego, co skutkuje utratą części klientów, zwłaszcza w zakresie
przewozów kontenerowych. W otoczeniu portów nie wybudowano wystarczającej liczby mostów i odcinków dróg, które pozwoliłyby wyprowadzić ruch ciężarowy z centrów miast i umożliwić bezpośredni dojazd do
portów;
c) parametry techniczne infrastruktury portów morskich nie odpowiadają potrzebom nowoczesnych środków transportu morskiego oraz technologii przeładunków. Dotyczy to w szczególności zbyt małych
głębokości basenów portowych, niewystarczających, dopuszczalnych obciążeń nabrzeży, szczupłości zaplecza nabrzeży przeładunkowych oraz znacznej dekapitalizacji elementów infrastruktury portowej. W portach
o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej wskaźnik zużycia infrastruktury portowej wynosił około 70%. Dyrektorzy urzędów morskich nie wykonywali niezbędnych robót utrzymaniowych, zapewniających
sprawną żeglugę do pozostałych portów (tj. nie mających podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej) i przystani morskich. Dotyczyło to głównie niewystarczającej realizacji robót pogłębiarskich torów
wodnych oraz przeprowadzania remontu falochronów. Stwierdzono ponadto, że większość skontrolowanych zarządów portów (tj. 5 spośród 6) nierzetelnie nadzorowała stan techniczny obiektów infrastruktury
portowej, co również wpływało na dalsze pogarszanie się ich funkcjonalności.
3. Istotnym ograniczeniem w poprawie konkurencyjności portów morskich było niewystarczające finansowanie budowy,
modernizacji i utrzymania infrastruktury portowej. Zarządy portów, ponosząc wysokie koszty związane z zarządzaniem terenami portowymi (podatki od nieruchomości, utrzymanie portowej służby ratowniczej i
ochrony portu, pogłębianie akwenów portowych), nie były w stanie finansować działalności inwestycyjnej z własnych przychodów. Ustalono, że wnioski zarządów portów o dofinansowanie kosztów budowy,
modernizacji i utrzymania infrastruktury portowej ze środków budżetu państwa nie były uwzględniane przez resort infrastruktury. Utrudnieniem w prognozowaniu, programowaniu i planowaniu rozwoju portów było
też pozostawanie znacznych terenów poza władaniem zarządów portów. Negatywnie na infrastrukturę portową wpływały - zwłaszcza w małych portach - postępowania upadłościowe podmiotów gospodarczych,
funkcjonujących na terenie portu. Dochodziło bowiem do wyprzedaży gruntów i infrastruktury portowej (głównie nabrzeży) na cele niezwiązane z działalnością portową.
4. W sytuacji niedoboru środków
na finansowanie infrastruktury, zapewniającej dostęp do portów, jak i infrastruktury portowej, szansę na poprawę tego stanu stwarza możliwość wykorzystania funduszy pomocowych UE, tj. Funduszu Spójności
oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Stwierdzono jednak, że właściwi ministrowie nie stworzyli warunków prawnych do uruchomienia tych środków. Minister infrastruktury nie wydał (w
porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych) rozporządzenia w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji
projektów z funduszy pomocowych.
5. Niezależnie od powyższych ustaleń, stwierdzono, że minister infrastruktury:
a) nie podjął działań na rzecz reorganizacji funkcjonowania terenowych organów
administracji morskiej (...) Ukształtowana kilkadziesiąt lat temu struktura (...) w postaci trzech urzędów morskich, nie gwarantuje spełnienia zasadniczego wymogu, tj. zdolności administracji do
podejmowania jednolitych, skoordynowanych i skutecznych działań w polskich obszarach morskich;
b) nie doprowadził do zgodności zarządzania portami morskimi nie mającymi podstawowego znaczenia dla
gospodarki narodowej z dyspozycją art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach morskich. Zgodnie z tymi przepisami (o treści obowiązującej do dnia 30 sierpnia 2004 r.), jeśli gmina nie
powołała podmiotu zarządzającego portem, obowiązek zarządzania portem będzie należał do właściwego dyrektora urzędu morskiego. Mimo prawie 8-letniego okresu obowiązywania wskazanych przepisów, porty Hel i
Władysławowo były nadal zarządzane przez przedsiębiorstwa państwowe, a port Police był portem Zakładów Chemicznych "Police";
c) rzetelnie zrealizował natomiast wniosek Sejmowej Komisji
Infrastruktury, dotyczący zapewnienia preferencji dla funkcjonowania narodowego towarzystwa klasyfikacyjnego na terytorium Polski, a także zapewnił stabilny poziom finansowania utrzymania morskich przejść
granicznych.
6. Negatywnie oceniono działalność dyrektorów urzędów morskich w zakresie rzetelności pobierania i egzekwowania opłat portowych (stanowiących dochody budżetu państwa) z tytułu
eksploatacji portów i przystani morskich pozostających w ich zarządzie oraz realizacji wydatków na ochronę brzegów morskich. I tak:
a) nieprawidłowości w działalności dyrektorów urzędów morskich w
Gdyni i Słupsku, w zakresie pobierania i egzekwowania opłat portowych, polegały na występowaniu przypadków niepobrania opłat, bądź nieterminowym egzekwowaniu należności z tego tytułu;
b)
niewystarczające było zaangażowanie dyrektorów urzędów morskich, w zakresie realizacji wieloletniego programu ochrony brzegów morskich. W rezultacie, przeznaczone na ten cel środki budżetowe (w kwocie 26
mln zł) zostały wykorzystane, w ciągu 10 miesięcy 2004 r., w ok. 79% (w Urzędzie Morskim w Słupsku - zaledwie w 15,9%).
7. W związku z wynikami niniejszej kontroli, należy nadmienić, że
występowanie niektórych nieprawidłowości było skutkiem niezrealizowania wniosków po wcześniejszych kontrolach NIK, przeprowadzonych w latach 1998-2003. Wnioski te dotyczyły m.in. konieczności usprawnienia
gospodarowania gruntami stanowiącymi własność skarbu państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, zgodnego z obowiązującymi przepisami finansowania budowy i utrzymania obiektów infrastruktury portowej
oraz poprawy dostępu do portów morskich.
8. Stwierdzone w toku niniejszej kontroli nieprawidłowości finansowe, dotyczyły ogólnej kwoty w wysokości 212,3 tys. zł. Kwota ta stanowiła uszczuplenia w
dochodach kontrolowanych jednostek, w tym dochodów budżetu państwa. NIK podjęła stosowne działania, w celu odzyskania kwoty w łącznej wysokości 73,7 tys. zł.
Uwagi końcowe i wnioski
Z punktu
widzenia wykorzystania możliwości rozwojowych gospodarki morskiej, istotną rolę mogła spełnić pełna realizacja zadań określonych na początku 2002 r., w rządowych dokumentach programowych, dotyczących
morskiej polityki państwa. Tymczasem, z ustaleń kontroli wynika, że rząd niekonsekwentnie i nierzetelnie realizował założenia tej polityki. W związku z tym, NIK dostrzega pilną potrzebę podjęcia
stosownych działań zmierzających do poprawy warunków funkcjonowania gospodarki morskiej, a zwłaszcza krajowych armatorów oraz portów morskich. W ocenie NIK, realizacja tego celu wymaga od:
1. Prezesa
Rady Ministrów:
a) rzetelnego monitorowania działalności właściwych ministrów, w zakresie realizacji zadań dotyczących gospodarki morskiej, które zostały określone w stosownych programach rządowych;
b) zaktywizowania Międzyresortowego Zespołu do spraw Gospodarki Morskiej i wykorzystania wyników jego działalności;
2. Ministra infrastruktury, jako ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej
oraz ds. transportu:
a) podjęcia działań zmierzających do stworzenia polskim podmiotom sektora gospodarki morskiej warunków funkcjonowania porównywalnych z warunkami istniejącymi w innych krajach UE, w
tym głównie pod względem obciążeń podatkowych krajowych armatorów oraz form wspierania rozwoju pozostałych podmiotów tego sektora;
b) zapewnienia podmiotom działającym w sektorze gospodarki morskiej
odpowiednich warunków (prawnych i organizacyjnych) do skutecznego wykorzystania unijnych środków pomocowych;
c) priorytetowego traktowania w programach rozwoju transportu drogowego i kolejowego potrzeb
wynikających z usprawnienia dostępu do portów morskich od strony lądu;
d) opracowania oraz wdrożenia takiego modelu funkcjonowania terenowej administracji morskiej, który zapewniłby zdolność do
podejmowania jednolitych, skoordynowanych i skutecznych działań w polskich obszarach morskich;
e) zwiększenia nadzoru nad funkcjonowaniem portów nie mających podstawowe go znaczenia dla gospodarki
narodowej;
3. Ministra skarbu państwa: przyspieszenia procesu przekształceń własnościowych w nadzorowanych podmiotach sektora gospodarki morskiej.
Najwyższa Izba Kontroli
Departament
Komunikacji i Systemów Transportowych
Nr ewid. 3/2005/P/04/071/KKT
Wydrukuj artykuł
