Z niemal rocznym poślizgiem, w stosunku do pierwotnych założeń, powstał projekt nowej ustawy o portach i przystaniach morskich. Jeśli ktoś się spodziewał, że przyniesie on radykalne zmiany, w stosunku do ustawy obowiązującej - srodze się zawiedzie. Jest to bardziej kolejna nowelizacja istniejących przepisów, niż próba zupełnie nowego spojrzenia na gospodarkę portową. Projekt z pewnością nie jest "konstytucją portową", generalnie regulującą tę gospodarkę, a zwłaszcza dotyczące jej kwestie własnościowe i kompetencyjne. Przeciwnie, próbuje się tam pewne kwestie uregulować tak szczegółowo, że nie trzeba być prorokiem, by przewidzieć, iż kolejne nowelizacje to tylko kwestia czasu. Zmiany dotychczasowej ustawy wymuszało samo życie, które bezlitośnie obnażyło liczne jej braki, a nawet szkodliwość. To pod jej rządami doszło do - prawdopodobnie bezpowrotnej - utraty kontroli nad licznymi terenami portowymi, zwłaszcza w mniejszych portach, które dostały się w prywatne, często niepowołane, ręce. Projekt to właściwie próba "zaklajstrowania" dziur poprzedniej, nie zmieniająca wiele w istniejącym stanie rzeczy, a przede wszystkim nie usuwająca zasadniczych źródeł potencjalnych konfliktów interesowi kompetencji. Gorzej, otwiera ona pole do powstawania nowych. Przede wszystkim, twórcy projektu ustawy nie spróbowali nawet zmierzyć się z zasadniczym, jak się wydaje, problemem własności "substancji portowej", pozostającej w rękach różnych właścicieli, czy użytkowników. Wielokrotnie (m.in. patrz: "Namiary" 2, 4, 5/2003 i 3, 4, 10, 12/2004) przedstawialiśmy argumenty kompetentnych osób, w tym teoretyków prawa, wskazujące, że nadanie zarządcy portu (zwłaszcza dużego) formy spółki prawa handlowego, poddanej rygorom stosownego kodeksu, nie jest rozwiązaniem, delikatnie mówiąc, najszczęśliwszym. Rodzi ono bałagan prawny, ogranicza kompetencje, wikła w sytuacje konfliktowe z innymi podmiotami, tworzy "szare strefy", w których nie bardzo wiadomo kto i za co odpowiada. Czy zarządcą portu musi być spółka handlowa? Tej kwestii autorzy projektu ustawy w ogóle nie podjęli, a wręcz ją przesądzili, najwyraźniej przyjmując istniejący obecnie stan za najlepszy z możliwych. A przecież, jeśli poważnie traktować założenie ustawy, o rozdziale sfery eksploatacji od sfery zarządzania, to konsekwencją tego powinno być stworzenie państwowej osoby prawnej - zarządcy portu, który będzie się zajmował wyłącznie zarządzaniem nim w imieniu państwa, pozostawiając działalność gospodarczą innym podmiotom. W projekcie ustawy możliwość prowadzenia takiej działalności zarządom portów pozostawiono. "Zarządzać", mówią prawnicy, można cudzym mieniem; w stosunku do własnego jest się "właścicielem", a to znacznie więcej, bo oznacza możliwość pełnego dysponowania mieniem. A tymczasem, istniejące zarządy portów są, jednocześnie, pełnoprawnymi właścicielami części mienia portowego, zarządcami (na zasadzie jakich pełnomocnictw?) mienia należącego do skarbu państwa czy gminy, a na dodatek, próbują egzekwować pewne funkcje władcze w stosunku do innych, działających na terenie portów spółek, będących równoprawnymi podmiotami prawa handlowego. Na jakiej zasadzie mieniem skarbu państwa, znajdującym się na terenie portu (np. infrastruktura tzw. podejściowa, baseny itp.) ma zarządzać spółka, a nie państwowy urząd morski? W projekcie ustawy (art.31 pkt. 5) pojawił się np. kuriozalny zapis, zobowiązujący użytkowników "do utrzymania infrastruktury, będącej w ich władaniu wraz z 40-metrowym pasem dna, przebiegającym wzdłuż nabrzeża stanowiącego element tej infrastruktury w portach o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej i 10-metrowym pasem dna w pozostałych portach". Jednocześnie, w art. 38.1, stwierdza się, że "własność akwenów portowych, własność infrastruktury zapewniającej dostęp do portów lub przystani morskich przysługuje skarbowi państwa...". Czyli, użytkownicy nabrzeży mają inwestować "na cudzym". Niewątpliwie można zmusić ich do tego - ale to będzie bezprawie. Jak można zmuszać sąsiada do uprawiania nieswojego ogródka? Jedną z generalnych wad projektu ustawy jest to, że próbuje ona regulować sprawy, które są już uregulowane, innymi aktami prawnymi, albo też próbuje to robić po swojemu, tworząc zbędne lex specialis. Po co np. w ustawie portowej szczegółowe wytyczne dotyczące przetargów, czy określanie zakresu działania rad nadzorczych spółek? Jawną ingerencją w "kompetencje" kodeksu spółek handlowych jest też określanie długości kadencji władz tych spółek i trybu powoływania ich prezesów (zastrzeżone w projekcie dla ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej). Podczas dyskusji, jaka odbyła się w Ministerstwie Infrastruktury pod koniec stycznia br., jej uczestnicy wytknęli projektowi ustawy całe mnóstwo większych i mniejszych błędów, czy nawet wewnętrznych sprzeczności. Jak można było np. napisać (art. 26), że "nadzór właścicielski w imieniu skarbu państwa, nad podmiotem zarządzającym portem, pełni minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, natomiast w imieniu gminy, zarząd gminy"? Gdyby tu chodziło o jednoosobową spółkę skarbu państwa - zgoda, ale rzecz dotyczy spółki prawa handlowego! Instrumentarium kodeksu spółek handlowych nie nadaje się do realizacji celu, jakim jest utrzymanie państwowej kontroli, czy choćby nadzoru, nad podmiotami gospodarczymi, natomiast znakomicie służyć może czemuś wręcz przeciwnemu, czyli wyprowadzaniu państwowego mienia spod tejże kurateli (patrz: głośny ostatnio przykład Polskiej Żeglugi Morskiej). Uczestnicy spotkania wskazali, ze zapisanie w nowej ustawie, podobnie zresztą, jak i w dotychczas obowiązującej, obligatoryjnego terminu zbycia przez zarządy portów ich udziałów w spółkach eksploatacyjnych może w ogóle doprowadzić do pozbawienia się przez państwo znaczącego wpływu na to, co się dzieje w portach. Pytanie też, co będzie, jeśli do upływu terminu nie znajdą się chętni do kupna tej, czy innej portowej spółki? Autorzy projektu ustawy najwyraźniej nie zdawali sobie sprawy z zaawansowanych już prac legislacyjnych nad projektem ustawy o prokuratorii generalnej, która - w zamierzeniu - ma przejąć zarząd nad mieniem państwowym. Nawet jeśli przeszedłby projekt prokuratorii w wersji zawężonej (zarządzanie tylko mieniem skarbu państwa), a nie w wersji rozszerzonej [reprezentowanie interesów wszystkich państwowych osób prawnych) - będzie to miało daleko idące konsekwencje również i w portach. Po ustanowieniu prokuratorii (a ustawa o niej jest już w komisji sejmowej), projekt ustawy portowej, w obecnej postaci, może nadawać się do kosza, bo funkcje właścicielskie będzie pełnił nie minister skarbu, jak obecnie i nie minister infrastruktury, jak chcieliby autorzy, lecz zupełnie kto inny. Być może, jest to jedna z poważniejszych raf, na które może się nadziać projekt, niemniej - jakby tego było mało - jego autorzy tworzą sobie kolejne. Jedną z nich jest próba zdefiniowania portu o zasadniczym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Według art. 2 pkt. 3, jest to: "każdy port, którego przeciętny roczny przeładunek lub liczba obsłużonych pasażerów z ostatnich trzech lat, przed utworzeniem podmiotu zarządzającego, są nie mniejsze niż 1,5 min ton ładunków lub 200 000 pasażerów". Następnie, w art. 9, jako podmioty zarządzające portami o zasadniczym znaczeniu, enumeratywnie wymienione są spółki akcyjne o nazwie Zarząd Morskiego Portu w Gdańsku, Gdyni oraz Szczecinie i Świnoujściu. Otóż, jeden z wymienionych warunków spełnia port w Policach, gdzie-jak piszemy o tym w innym miejscu - od stycznia działa spółka zarządzająca portem, której właścicielami są miejscowe zakłady chemiczne i gmina. Wiadomo było o tym od dawna, niemniej w projekcie ustawy tego faktu nie uwzględniono, stąd pewne zapisy od razu nadają się do zmiany. Mówi się tam np. (art. 8) o gwarantowanym udziale skarbu państwa w kapitale zakładowym, jak i sumie głosów służących temu kapitałowi na poziomie minimum 51%, o powoływaniu prezesa przez ministra (art. 20), o decydowaniu przez niego o formie organizacyjno-prawnej podmiotu zarządzającego (art. 25), o zgodzie na przeniesienie własności, oddanie w użytkowanie, dzierżawę, pobieranie pożytków (art. 34) itd. Prawnicy powtarzają do znudzenia, że mienie skarbu państwa, czy państwowego przedsiębiorstwa (a takim są Zakłady Chemiczne "Police" SA), gminy lub jakiegokolwiek innego podmiotu, wniesione aportem do spółki, przestaje być mieniem państwowym, gminnym czy prywatnym, a staje się mieniem tej spółki. W jaki sposób miałyby zostać spełnione wymagania ustawy w stosunku do spółki zarządzającej polickim portem? Można sobie łatwo wyobrazić sytuację, że Grupa Lotos SA zechce wybudować sobie własny port naftowy, np. gdzieś obok Portu Północnego. Jego obroty, przy ładunkach petrochemicznych, łatwo mogłyby osiągnąć pułap 1,5 mln t. Czy, zgodnie z zapisami ustawy, skarb państwa będzie twardo egzekwował prawo do swojego 51% w nim udziału, mimo że do tego czas Lotos będzie już pewnie spółką giełdową? Czy, zgodnie z art. 5 projektu, podmiot zarządzający tym portem zostanie zobowiązany do tworzenia warunków do działania innym podmiotom gospodarczym, które zechcą działać na jego terenie? Czy jeśli ruch pasażerski w Kołobrzegu przekroczy 200 tys. osób, to stanie się on automatycznie "portem o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej", ze wszystkim tego konsekwencjami, wynikającymi z zapisów ustawy? Skłonność do nadmiernie szczegółowego regulowania wszystkiego, w połączeniu z brakiem przewidywania możliwych tego skutków, gwarantuje, że nowa ustawa, podobnie jak obecna, wymagać będzie permanentnych nowelizacji. Art. 36 projektu brzmi: "Podmiot zarządzający portem ma prawo do ustanowienia na jego rzecz użytkowania wieczystego gruntu powstałego na obszarach morskich znajdujących się w granicach portów lub przystani morskich, jeżeli koszty jego powstania nie zostały poniesione ze środków budżetu lub jednostek samorządu terytorialnego". Zrozumiałe są intencje tego zapisu, bo zarząd portu, np. po zalądowieniu jakiegoś akwenu, chciałby mieć prawo do jego użytkowania, ale coś tu do powiedzenia powinna mieć chyba również administracja morska, władająca w imieniu skarbu państwa jego mieniem, w tym właśnie wspomnianymi akwenami portowymi. W projekcie nowej ustawy nie podjęto próby w miarę dokładnego rozgraniczenia kompetencji administracji morskiej i zarządów portów. Ostateczne ustalenie: kto w porcie za co odpowiada i płaci, mogłoby być - z ogólnego punktu widzenia - pożądane, ale z partykularnego - niekoniecznie. Nie ma co ukrywać, że zarządom dużych portów istniejąca ustawa właściwie odpowiada. Chciałyby one zrzucić na administrację morską zajmowanie się portową infrastrukturą, by swoje obowiązki ograniczyć do innych działań: pobierania opłat, wynajmu nieruchomości i inwestowania w nie oraz innych działań biznesowych. Fikcją jest, że spółki zarządzające portami są non-profit, w praktyce bowiem są jak najbardziej for-profit, co zresztą zgodne jest z kodeksem spółek handlowych, pod rządami którego, mniej czy bardziej udatnie, funkcjonują. Projekt nowej ustawy nic w tym względzie nie zmienia, a zapis z art. 29, że "mają charakter użyteczności publicznej", jest tyleż kuriozalny, co nieprawdziwy. Zapis taki miałby oznaczać, że jest to spółka, która nie może upaść, jak np. firma dostarczająca wodę, czy elektryczność. Skoro jednak upadłość może grozić szpitalowi, to tym bardziej spółce administrującej portem, bo jak się chce działać pod rządami kodeksu spółek handlowych - to ze wszystkimi tego konsekwencjami. Było w przedwojennym kodeksie handlowym pojęcie spółki o szczególnym znaczeniu dla państwa - i ono by tu pasowało - ale w nowym kodeksie już go nie ma. Nie wyszczególniamy tu całej litanii zastrzeżeń do projektu nowej ustawy portowej, jakie zgłosili przedstawiciele małych portów, którzy nadal nie czują się usatysfakcjonowani jej zapisami, ale wystarczy powyższych uwag, by uznać, że nie jest to twór doskonały. Przy panujących zwyczajach legislacyjnych należy się jednak obawiać, że wiele z inkryminowanych zapisów może się w ustawie znaleźć. A wtedy, zastąpienie obecnej ustawy portowej nową przypominać będzie leczenie dżumy cholerą.