Budowa autostrady A-1 to organizacyjna katastrofa. Niegospodarność, nierzetelność, naruszenia prawa - raport Najwyższej Izby Kontroli nie pozostawia suchej nitki na administracji publicznej, odpowiedzialnej za to zadanie. Nieprawidłowości stwierdzono na każdym etapie prac: począwszy od planowania budowy, poprzez prace przygotowawcze i przetargi na koncesje, aż po negocjowanie warunków umowy o budowę i eksploatację autostrady. Kontrola NIK ujawnia, że od podjęcia w 1993 r. decyzji o inwestycji, nie zrealizowano żadnego z programów budowy autostrady A-1, a żaden etap nie rozpoczął się w zaplanowanym terminie. Izba wyraźnie stwierdza, że w opinii ekspertów brak tej drogi zahamował rozwój społeczny i gospodarczy Pomorza, zwłaszcza zaś przyczynił się do marginalizacji znaczenia portów morskich w Gdańsku i Gdyni, sprowadzając je do roli portów dowozowych, podczas gdy część ładunków z terenu Polski i krajów Europy Środkowo-Wschodniej trafia do portów niemieckich lub holenderskich. NIK szacuje, że roczne straty, tylko z tytułu mniejszego ruchu w portach Trójmiasta, mogą sięgać 250 tys. USD. Niemal dziesięcioletnie opóźnienie rozpoczęcia budowy autostrady spowodowało nieodwracalne straty, zwłaszcza w gospodarce morskiej, a także podważyło wiarygodność Polski wobec inwestorów zagranicznych, którzy uwzględniając rządowe zamierzenia, zainwestowali w rejonie planowanej trasy. Ponieważ nie zostały one zrealizowane, wiele atrakcyjnych inwestycji zagranicznych zostało zlokalizowanych w krajach sąsiednich. Nierzetelne przygotowania Już dokumenty programowe i planistyczne oraz wykonane na ich podstawie harmonogramy realizacji zadań zostały sporządzone nierzetelnie. Za podstawowy błąd NIK uważa brak rozstrzygnięcia kwestii, czy budowa odcinków autostrady będzie wykonywana w systemie koncesyjnym, czy też ze środków budżetu państwa. Nie zostały także należycie określone koszty powstawania poszczególnych odcinków, ani źródła pokrycia wydatków w dłuższym czasie. Sprawiło to, że takie dokumenty jak "Program budowy autostrad" z 1993 r., czy "Strategia rozwoju infrastruktury transportu na lata 2004-2006", jak również "Strategia przebudowy głównych dróg krajowych w Polsce w latach 2003-2013", były od początku nierealne. Stąd, późniejsze przesuwanie kolejnych terminów rozpoczęcia poszczególnych zadań inwestycyjnych. Według NIK, prace przygotowujące do rozpoczęcia budowy wykonywane były bez zachowania rzetelności. Opóźnienia pojawiły się już na etapie pozyskiwania wskazań i decyzji lokalizacyjnych, na podstawie których ostatecznie miał zostać ustalony przebieg autostrady. NIK ustaliła, że brakowało np. wszystkich decyzji lokalizacyjnych dla odcinków przebiegających przez województwa łódzkie i śląskie. Niektóre decyzje były ponadto wadliwe formalnie i merytorycznie. Następnie pojawiły się opóźnienia w wykupie gruntów pod budowę oraz w prowadzeniu badań archeologicznych, zwłaszcza w południowej części autostrady. Na odcinku od węzła Rząsawa do południowej granicy kraju, do dnia zakończenia kontroli NIK, nie rozpoczęto nawet pozyskiwania gruntów! Zbyt późno wybrano wykonawcę, który, w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, miał się tym zająć. Przy tej okazji, pojawiły się nierzetelności związane z przetargami, skutkujące odwołaniami i protestami części uczestników. Na terenie dawnych województw, włocławskiego i płockiego, barierę dla rozpoczęcia budowy mogą stanowić opóźnienia badań archeologicznych, spowodowane niewykupieniem gruntów (stopień zaawansowania prac archeologicznych na tych te renach wynosił bowiem w chwili dokonywania kontroli ok. 6%). Szacowane koszty wykonania prac przygotowawczych (ok. 280 mln zł), nie odzwierciedlały, zdaniem NIK, poniesionych nakładów. Nie ewidencjonowano ich bowiem oddzielnie, ale razem z innymi wydatkami poniesionymi na prace przygotowawcze dla wszystkich pozostałych dróg. Część z nich poniesiono w dodatku bez efektu. Jak wskazuje NIK, tylko dla odcinka Woźniki - Sośnica dodatkowe koszty poniesione na uzupełnienie dokumentacji wyniosły 8,4 mln zł, a jest to kwota o 4,8 mln za wysoka. Przyczyną takiej sytuacji jest przyjęcie nierzetelnie sporządzonej oferty firmy projektowej. Kuriozalna umowa NIK stwierdziła, że przetarg na budowę północnego fragmentu autostrady, na odcinku Gdańsk-Toruń, został przeprowadzony nierzetelnie. Ponieważ nie określono realnego pułapu zamknięcia finansowego inwestycji, zainteresowanie przetargiem było nikłe. Właściwie zgłosiła się tylko spółka Gdańsk Transport Company - i ona też otrzymała koncesję. Mimo to, przez 7 lat, nie doszło do zawarcia z GTC umowy w sprawie budowy i eksploatacji autostrady. Nieudolnie prowadzone negocjacje doprowadziły do wzmocnienia pozycji koncesjonariusza względem strony rządowej. Nie wykorzystano też możliwości cofnięcia koncesji, która - zgodnie z ustawą - mogła zostać odebrana w wypadku niezawarcia umowy w ciągu pół roku od jej udzielenia. Co gorsza, Ministerstwo Infrastruktury określiło w 2004 r. cenę budowy 1 km autostrady na 5,6 mln euro, choć według zespołu negocjacyjnego i niezależnych doradców powinna ona być niższa. Spółka wynegocjowała też wydłużenie koncesji z 35 do 42 lat i rozłożenie budowy na dwa etapy. NIK wskazuje ponadto, że zawarcie przez ministra infrastruktury umowy z GTC dokonane zostało z naruszeniem zasady legalności. Minister podpisał ją bowiem bez uzgodnienia z ministrem finansów jej postanowień dotyczących zobowiązań Skarbu Państwa, do czego był ustawowo zobowiązany. Ponadto, umowa z GTC określa tylko warunki realizacji I etapu przedsięwzięcia, a zatem istotna część postanowień koncesji nadal nie została zrealizowana poprzez zawarcie umowy. NIK podkreśla, że sytuacja ta wymaga pilnego rozważenia przez organy rządowe zasadności kontynuowania budowy autostrady za pośrednictwem GTC. Izba jest zdania, że postanowienia umowy w sprawie budowy i eksploatacji autostrady, dotyczące wynagrodzeń i odszkodowań należnych GTC oraz wzajemnych roszczeń stron wynikających z rozwiązania umowy, nie zabezpieczają dostatecznie interesów Skarbu Państwa. Ustalono np., że jeśli przychód z opłat za przejazd autostradą (obliczany na podstawie sprawozdania GTC) będzie niższy od kwoty gwarantowanej, Ministerstwo Infrastruktury będzie musiało w ciągu 14 dni zapłacić GTC różnicę. W tym wypadku, ewentualne ryzyko małego natężenia ruchu na autostradzie będzie obciążać państwo. Inne postanowienia umowy zobowiązały Skarb Państwa do ponoszenia odpowiedzialności finansowej wobec GTC w wypadku zaistnienia tzw. zdarzeń odszkodowawczych. Zgodnie z umową, ówczesny resort infrastruktury miałby ponosić tę odpowiedzialność także za zdarzenia losowe, jak również za działania innych podmiotów, niezwiązanych umową. Określając katalog 24 takich zdarzeń, użyto na domiar złego nieprecyzyjnych określeń, zwiększających ryzyko dowolnej interpretacji, a co za tym idzie - poniesienia przez państwo nieuzasadnionych kosztów. Innym przykładem niekorzystnego dla Skarbu Państwa sformułowania postanowień umowy może być fragment dotyczący dokonania (w razie wystąpienia "zdarzenia odszkodowawczego") korekty zobowiązań finansowych, mających na celu zapewnienie GTC znalezienia się w takiej sytuacji gospodarczej, w jakiej spółka znajdowałaby się, gdyby zdarzenie nie nastąpiło. To naraża Skarb Państwa na niebezpieczeństwo ponoszenia wielokrotnych i trudnych do oszacowania kosztów. Jakby tego było mało, ryzyko odpowiedzialności finansowej z tytułu rozwiązania umowy ponosi także strona rządowa, nawet jeśli umowa zostanie rozwiązana z winy koncesjonariusza. Jak wskazuje przy tym NIK, granice tolerancji niektórych naruszeń powodujących rozwiązanie umowy z winy GTC zostały określone w sposób oznaczający w zasadzie przyzwolenie na długotrwałe lekceważenie bezpieczeństwa użytkowników autostrady. Jedną z przyczyn rozwiązania umowy może być np. wykazywanie przez GTC, przez okres co najmniej 6 miesięcy, ciągłego lekceważenia bezpieczeństwa użytkowników autostrady i nienaprawianie tej sytuacji (lub niewdrożenie programu naprawczego) mimo otrzymania w tym czasie jednego lub wielu zawiadomień od ministra lub GDDKiA. Ponieważ nie przewidziano odpowiedzialności GTC za rozwiązanie umowy z winy spółki, odszkodowanie w postaci przejęcia przez Skarb Państwa autostrady oznacza, że państwo przejmie nieukończoną inwestycję, bez względu na jej stan, i będzie zmuszone ponieść koszty związane z dalszą jej realizacją, wraz z płatnościami na rzecz kontrahentów. Ekstremalna niekompetencja W swych wnioskach z kontroli, NIK określa brak rezultatów w budowie autostrady A-1 jako "ekstremalny przykład braku skuteczności administracji rządowej". Uważa, że dotychczasowe działania rządów RP w tej sprawie nie zabezpieczyły ich interesów ekonomicznych ani prawnych, budzą wątpliwości co do gospodarności i celowości przyjętych rozwiązań, a ryzyko realizacji kontraktu rozkładają między stronami ze szkodą dla interesu publicznego. Co więcej, mimo przyjętych przez Skarb Państwa zobowiązań, koncesjonariusz wciąż nie jest w stanie zapewnić środków finansowych niezbędnych do rozpoczęcia całej inwestycji. NIK ustaliła ponadto, że najważniejsze ustalenia umowy o budowę i eksploatację autostrady podejmowane były przez ministra infrastruktury "poza i ponad gremiami zespołów powołanych do prowadzenia negocjacji, jak również wbrew opinii niezależnych ekspertów", co wskazuje na istnienie mechanizmu "korupcjogennego". NIK wniosła w związku z tym o wprowadzenie spójnego systemu finansowania budowy i eksploatacji autostrady A-1 na całej jej długości, rozważenie zasadności i prawnej możliwości renegocjacji umowy z GTC, dokonanie kompleksowej analizy koncesji udzielonej GTC i rozważenie cofnięcia jej ze względu na niezawarcie umowy w terminie i niewywiązywanie się koncesjonariusza z obowiązków. Izba podjęła kontrolę w tym zakresie z własnej inicjatywy, choć za sugestią ze strony marszałka Sejmu. Kontrolę przeprowadzono w pierwszym półroczu ub.r., a objęła ona okres od 2003 r. do 29 lipca 2005 r. Ponieważ dotychczasowe wyniki kontroli budowy autostrad, przeprowadzone przez NIK, wskazywały, że w latach 1997-2003 budowa A-1 pozostawała wyłącznie na etapie planowania, Izba uznała za zasadne zbadanie kolejnych decyzji dotyczących całego przedsięwzięcia. Kontrolę przeprowadzono w Ministerstwie Infrastruktury i GDDKiA. Wykorzystano również wyniki wcześniejszych kontroli NIK. Minister transportu, w krótkim piśmie do prezesa NIK, z maja br., zapewnił, że podziela ocenę skuteczności poprzednich administracji rządowych w tej sprawie. Przyznał, że przyspieszenie procesów dostosowania polskiej infrastruktury drogowej do potrzeb i standardów Unii Europejskiej wymagać będzie wyeliminowania dotychczasowych nieprawidłowości. Dość ogólnikowo stwierdził też, że wnioskowana przez NIK potrzeba podjęcia przez ministra transportu działań o charakterze systemowym, w tym związanych z koncesją udzieloną GTC, oraz dodatkowe wnioski, "zostaną wnikliwie przeanalizowane, a wyniki prac posłużą realizacji wnioskowanych działań".